Por José Hilario López Ingeniero, escritor y divulgador científico
Empezamos un año crítico para la inversión privada en la infraestructura nacional, en especial en los sectores energético, vial y minero. Existe gran incertidumbre entre los inversionistas, causada por las declaraciones y disposiciones del Gobierno Nacional que ponen en riesgo la inversión en hidrocarburos, generación eléctrica, minería y vías. La incertidumbre crea el escenario que más afecta las decisiones de los inversionistas, que lo primero que reclaman es estabilidad jurídica.
Empecemos por los hidrocarburos
Colombia no es un país petrolero, su producción está muy por debajo del 1 % del total mundial. Sin embargo, el sector tiene un peso enorme dentro de las finanzas públicas y la economía nacional. La industria petrolera no se limita a la perforación de pozos para extraer crudo o gas. La cadena de hidrocarburos es extensa y compleja; puede dividirse en tres etapas: exploración y producción (upstream), transporte (midstream) y refinación y comercialización (downstream). Cada una de estas etapas crea miles de empleos y genera billones de pesos en utilidades e impuestos.
En 2022 el subsector de hidrocarburos en la etapa upstream aportó cerca del 2,2 % del PIB nacional; si se suma toda la cadena el aporte pudo haber superado el 5 % del PIB. El impuesto a la renta es el principal aporte de las empresas del subsector de hidrocarburos. Por el año 2022, según la Asociación Colombiana de Petróleo y Gas (ACP) el subsector petrolero tributará cerca de $58 billones. Las regalías son la contraprestación que hacen las compañías petroleras y mineras al Estado, por explotar un bien propiedad de la Nación. Las regalías en su mayor parte ingresan a los municipios donde se explota el recurso no renovable. Se estima que en el bienio 2023 – 2024 el recaudo por regalías ascenderá a $31,1 billones.
En el periodo enero-septiembre de 2022 las ventas externas de Colombia de crudo y sus derivados ascendieron a US$ 43.829 millones FOB. El petróleo y sus derivados conforman el 31,3 % de las exportaciones del país y son el principal producto de exportación.
Nadie entiende por qué el Gobierno Nacional quiere desestimular de un tajo la producción de hidrocarburos. Frenar la exploración petrolera y prohibir el fracking ponen en riesgo nuestra soberanía energética, ya que la transición hacia las energías renovables no convencionales es un proceso que toma décadas, y que las reservas probadas de petróleo y gas con que cuenta el país, en el mejor de los casos, sólo alcanzan para 8 años. Según ACP las inversiones en exploración en petróleo y gas durante 2022 totalizaron 3.590 millones de dólares. Para 2023 la inversión privada en este sector caería en un 33 %. Esta reducción obviamente se reflejará en la vida de las reservas de hidrocarburos con que cuenta el país.
Algo más, la transición energética en la cual está empeñado el Gobierno Nacional, empeño que apoyamos, requiere ingentes recursos que en su mayor parte deberían provenir del subsector de hidrocarburos.
La buena noticia es que el pasado 16 de marzo los ministerios de Hacienda, Minas y Energía y Comercio expidieron un comunicado anunciando que se continuará con la exploración y explotación de hidrocarburos. Las declaraciones de los gremios y la opinión de los expertos empiezan a producir resultados.
Ahora veamos la situación de las concesiones viales
Las concesiones viales en Colombia surgieron a partir de la Constitución de 1991. La Ley 1 de 1991 abrió las puertas para la llegada de la inversión privada a la infraestructura vial. A partir de entonces, las concesiones viales le han permitido al país empezar a superar el rezago que el sector había estado acumulando por décadas.
Las concesiones viales se han estructurado como un proceso conformado por cinco etapas, que se conocen como cinco generaciones. Para abreviar me limitaré a describir las Concesiones de Cuarta Generación (4G). Las 4G, actualmente en ejecución, proyectan la construcción y operación de más de 8.000 kilómetros de carreteras, incluyendo 1.370 km de doble calzada y 160 túneles. Su objetivo principal es mejorar la competitividad del país, disminuyendo los costos y tiempos de transporte de personas, en especial de carga, desde los centros de producción hasta los puertos de exportación e importación. Las 4G, con una inversión estimada en $47 billones, es uno de los proyectos más ambiciosos en la historia de la infraestructura que se haya concebido en nuestro país.
El Gobierno Nacional con fecha del 15 de enero expidió el Decreto 050 de 2023 que ordena no incrementar las tarifas de los peajes a cargo de Invías y los concesionarios. Tal como lo señaló la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) “..decretar el congelamiento de las tarifas de los peajes de las vías concesionadas, se refleja en un cambio intempestivo en las reglas de juego en un negocio de largo aliento, cuya columna vertebral financiera se soporta en el recaudo derivado de los peajes como fuente de pago de las inversiones realizadas sobre la infraestructura concesionada”.
En estas circunstancias el Estado se verá obligado a compensar a los concesionarios y entregar, con dineros provenientes del Fondo de Contingencias y recursos presupuestales, el billón de pesos que aproximadamente los inversionistas dejarán de percibir durante el presente año, como consecuencia de las modificaciones tarifarias adoptadas a partir de la expedición del referido decreto. Por otro lado, la medida causa un desequilibrio económico de los contratos de concesión, por cuanto las tarifas reales de cada año serán menores que las previstas en la estructuración de estos, al no ser restablecidas. Pero más grave aún es la situación que se les ha creado a las denominadas Iniciativas Privadas (IP), proyectos estos que se financian exclusivamente con el recaudo de los peajes.
La principal consecuencia para el país, a causa del decreto expedido, es que seremos todos los colombianos, incluyendo aquellos que no transitan por las carreteras concesionadas, quienes terminaremos respondiendo, con nuestros impuestos, por los dineros que se dejen de recaudar. A lo anterior, habría que sumar el hecho de que cambiar las reglas de juego genera un clima de inseguridad jurídica, que redunda en incertidumbre entre aquellos financiadores e inversionistas que en el futuro podrían interesarse por iniciativas de esta naturaleza y otras.
Confiemos en que el Gobierno Nacional reconsidere el daño, que con sus declaraciones y disposiciones le está causando a la economía nacional y a la llamada confianza inversionista. Es necesario abrir un amplio debate para analizar el riesgo a que ha sido expuesta la infraestructura vial y a valorar los avances, que el sistema de concesiones en sus 30 años de vida le ha aportado a la construcción de un país mejor comunicado entre sus regiones y con los puertos de exportación e importación.
Ahora veamos la situación del sector eléctrico
El pasado 16 de febrero el Gobierno Nacional expidió el decreto 0227, mediante el cual el presidente de la República asume, entre otras, las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) para regular las tarifas del
sector eléctrico. Con este decreto se rompe la institucionalidad del sector eléctrico, que por casi 30 años le ha asegurado al país inversiones, en su mayoría provenientes del sector privado, requeridas por los nuevos proyectos de generación que le han dado seguridad al sistema interconectado nacional.
La estructura institucional del sistema eléctrico nacional y la confianza de los inversionistas se sustenta fundamentalmente en el respeto por el modelo institucional y de mercado que crearon las leyes 142 y 143 de 1994, en especial en la seguridad en las reglas expedidas por una agencia reguladora independiente y técnica, como es la CREG. Una de las grandes críticas de los gremios y expertos ante la decisión del presidente Petro, es que las tarifarias se deben manejar con rigor técnico, fuera de intereses políticos.
El mismo 16 de febrero la CREG convocó una nueva subasta de expansión para la asignación de Obligaciones de Energía Firme (OEF) entre generadores de energía y desarrolladores de proyectos e inversionistas, con el fin de garantizar el abastecimiento futuro de energía eléctrica a precios eficientes. Nadie entiende como en medio de la gran confusión creada por el atrás referido decreto, se hace esta convocatoria.
Aunque el pasado 2 del corriente mes de marzo, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el Decreto 0227 de 2023, la incertidumbre sobre el futuro del sector eléctrico no desaparece, ya que el Gobierno Nacional tiene pleno control sobre las decisiones de la CREG. En efecto, la Comisión está conformada por el ministro de Minas y Energía, quien la preside; el ministro de Hacienda y Crédito Público; el director del Departamento Nacional de Planeación y ocho comisionados nombrados por el presidente de la República.
El Cargo Por Confiabilidad (CPC) juega un papel clave en los planes de expansión del sector eléctrico nacional, pues busca garantizar el suministro de energía cuando los recursos hídricos del país escasean, como ocurre con el recurrente fenómeno de El Niño. El CPC es la remuneración que se le paga a un agente generador por la disponibilidad de activos de generación con las características y parámetros declarados para el cálculo de la energía firme, que garantice el cumplimiento de la OEF que le fue asignada en una subasta para la asignación de energía firme (energía disponible durante las sequías). Aquí es preciso dejar en claro que la única energía limpia confiable en las sequias es aquella que se genera con embalses y por futuros aprovechamientos de energía geotérmica, abundante recurso en el cinturón volcánico de nuestra Cordillera Central.
En los últimos 15 años, bajo el esquema de CPC, en el país se han incentivado inversiones por US$17.000 millones en el sector de la energía eléctrica, distribuidos en 30 proyectos que suman una capacidad instalada cercana a los 6.000 MW. Estas inversiones, según la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen), en un 85 % de la capacidad instalada provienen del sector privado. Según esta misma Asociación, “de aquí a 2029 se van a necesitar inversiones privadas entre $16 y $21 billones para atender el crecimiento proyectado de la demanda eléctrica”. Para 2026, de no entrar nuevos proyectos de generación, la energía firme será inferior a la demanda. Esto significa, ni más ni menos, que tendríamos un nuevo apagón.
Según expertos e inversionistas en el sector eléctrico se presenta una contradicción entre el interés del Gobierno Nacional en intervenir las tarifas de la energía y sus planes de transición energética. Miremos sólo el caso de la incertidumbre en que se encuentran los inversionistas en energías renovables no convencionales, la clave del Gobierno Petro para que la economía deje de depender de las exportaciones y del consumo interno de hidrocarburos, la esencia de la transición energética en que está empeñado el Gobierno Nacional.
Durante la V Cumbre de Petróleo, Gas y Energía, celebrada en Bogotá en noviembre de 2022, los principales empresarios del sector de energía y minería
discutieron los costos de la referida transición energética. En dicho evento, Mauricio Cárdenas, exministro de Hacienda y de Minas y Energía, dijo que, según sus cálculos, “el costo de la transición energética en Colombia propuesta está entre 8 % y 11 % del PIB por año”, lo que representa en plata blanca un total de US$30.000 millones. Para la financiación de esta monumental inversión durante las próximas dos o tres décadas se requieren, además del valioso concurso de la inversión privada, los recursos generados al fisco nacional por la explotación y exportación de hidrocarburos y minerales, en especial del carbón, tal como lo considera el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo (PND), que actualmente se discute en el Congreso de la República.
Con la llegada del nuevo gobierno creció la expectativa en el sector de renovables, pero este interés se ha venido desinflado durante los últimos meses, por varias causas: en primer lugar, la reforma tributaria, en segundo lugar, por el proyecto de ley del PND y en tercer lugar por la pretensión del Gobierno Nacional de intervenir la CREG.
El primer golpe vino con la reforma tributaria de 2022, que estableció que la tarifa de tributación para las empresas hidroeléctricas será del 38 % hasta el año de 2026, que incluye una sobretasa del 3 %. Un segundo golpe viene con el proyecto del PND, que propone que las transferencias monetarias a las comunidades vecinas y municipios por parte de los generadores de energías eólicas y solares (con capacidad instalada de más de 10 megavatios) pasarían del 1 por ciento de los ingresos brutos al 6 por ciento.
Como si esto fuera poco, ahora se nos viene la intención del presidente de la República de intervenir la CREG. Y como para no parar, un tercer escollo han sido las demoras con las consultas previas, el mecanismo por medio del cual las comunidades tienen voz para opinar sobre sus posibles afectaciones frente a proyectos de infraestructura, como la construcción de una hidroeléctrica o una línea de transmisión eléctrica. Las dificultades alrededor de esta figura se ven patentizadas en el caso de los proyectos de energía eólica en La Guajira, en los que se había avanzado hasta completar algunas consultas previas, pero estos avances se han venido desvirtuando en el gobierno actual, tal como lo afirma uno de los empresarios del sector.
Según el experto Santiago Ortega, director de innovación en Emergente, una empresa que desarrolla proyectos de energía solar, los inversionistas en las subastas de renovables tenían la expectativa de que les iban a pagar la energía a un cierto precio. “Intervenir la CREG, dice, asusta a los empresarios que podríamos materializar la transición energética y que hemos invertido capital para tener paneles solares en todos los techos”.
Señor presidente:
Antes de seguir adelante con su intención de intervenir la CREG es necesario atender la voz de los expertos y de los empresarios del sector eléctrico. Sin la inversión privada, la seguridad del sistema eléctrico nacional y su programa bandera de transición energética están en grave riesgo. La transición energética es un proceso que requiere acciones coordinadas con la transformación que conlleva para toda la economía nacional. Mayores cargas impositivas, el exceso de democracia en las decisiones de proyectos en el subsector energético y la inestabilidad en la política general, desestimulan la necesaria inversión privada en la infraestructura nacional.
Ponencia presentada por el autor en la Asamblea Ordinaria de la SAI, celebrada el 16 de marzo de 2023
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